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Justificación, formulación, implementación y evaluación

10 de marzo de 2015

¿Qué es el análisis de las políticas públicas?

La expresión ‘política pública’ es bastante reciente. Se introdujo en el lenguaje de las ciencias políticas y administrativas europeas en la década de 1970, y se utiliza frecuentemente en combinación con una calificación del ámbito o sector en cuestión (por ejemplo, ‘política energética’, ‘política agrícola’, ‘política urbana’). Pero lo cierto es que, desde hace algunos años, el término política pública, tal cual, ha ido formando parte habitual del lenguaje y de la actividad de las Administraciones Públicas europeas.


¿Qué es el análisis de las políticas públicas?

EL CONCEPTO DE POLÍTICA PÚBLICA

Así pues las políticas públicas son el conjunto de objetivos, decisiones y acciones que lleva a cabo un Gobierno para solucionar los problemas que en un momento determinado los ciudadanos y el propio Gobierno consideran prioritarios.

Desde este punto de vista, las políticas públicas se pueden entender como un proceso que se inicia cuando un Gobierno o un directivo público detecta la existencia de un problema que, por su importancia, merece su atención y termina con la evaluación de los resultados que han tenido las acciones emprendidas para eliminar, mitigar o variar ese problema.

Pero este proceso tiene un carácter cíclico. El Gobierno, una vez efectuada la intervención, mide los efectos de la misma sobre el problema y tras observar si éste ha concluido o si permanece, se pregunta si es necesario seguir actuando. En caso afirmativo esto daría lugar a un nuevo proceso de formulación de alternativas. No obstante, no todas las políticas públicas siguen este proceso en todas sus fases o en este orden.

Precisamente el cometido del análisis de las políticas públicas es clarificar los distintos aspectos que entran en todo el proceso para ayudar al decisor público a mejorarlo en todo su despliegue, es decir desde el comienzo hasta el final.

Los elementos esenciales para entender el contenido concreto de las políticas públicas serían los siguientes:

  • La CONDUCTA de los actores implicados, es decir, las interacciones entre las autoridades político-administrativas y los grupos sociales que causan y/o padecen los efectos negativos de un determinado problema público.
  • Los RECURSOS que logren movilizar estos actores para defender sus posiciones con relación a los objetivos, a los instrumentos y a los procesos de elaboración de una intervención pública.
  • Las REGLAS ligadas a una política determinada, tanto las generales (o institucionales) como las específicas de una política común.

Dada la heterogeneidad de los elementos a considerar, el análisis de las políticas públicas ha sido y es un campo multidisciplinar. El fin que se persigue no es sólo entender el funcionamiento de la acción de los poderes públicos y acometer la evaluación de sus resultados, sino también, eventualmente, ayudar a perfilar una Teoría del Estado.

FASES DEL ANÁLISIS DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS

El análisis de políticas públicas consta de una serie de pasos que, si bien no pueden aplicarse mecánicamente a todos los casos, son una guía general a tener en cuenta.

1) Justificación de las políticas públicas

Aquí de lo que se trata es de identificar la necesidad, el origen de la solicitud del programa público. No sólo es una cuestión de identificar el problema, sino también de definirlo. Pero esta última acción, al igual que la primera, no es neutral desde el punto de vista político. Por ejemplo: si definimos el problema de la drogodependencia como un problema de seguridad ciudadana, las alternativas de solución serán distintas a las que tendríamos en cuenta si lo definiésemos como un problema de integración social.

La preocupación por el origen de los programas públicos hace insoslayable considerar dos cuestiones adicionales:
a) ¿cómo conocen los directivos públicos la existencia de los problemas (la ‘detección de los problemas’).
b) ¿por qué eligen unos problemas y no otros? (el ‘diseño de la agenda’).

En nuestros días, la mayoría de las intervenciones públicas consisten en correcciones y reorientaciones de una política anterior que o bien fracasó (parcialmente), o bien ha de responder a nuevos retos no previstos, o bien apunta a la integración de diversas políticas públicas.

2) La formulación de las políticas públicas

Una vez que un Gobierno conoce la existencia de un problema, lo define y rechaza la opción de no actuar sobre él, comienza el proceso de elaboración de la política pública para intentar proporcionar soluciones. La formulación de la política incluye: el establecimiento de las metas y objetivos a alcanzar, la detección y generación de los posibles caminos –alternativas- para llegar a los objetivos, la valoración y comparación de los impactos de esas alternativas y, finalmente, la selección de una opción o combinación de ellas.

Como resultado, surgirá un programa de actuación político-administrativo (PPA) compuesto, generalmente, de cinco elementos complementarios:

Los objetivos, más o menos explícitos, que definen el estado que se considera satisfactorio y que se pretende alcanzar a través de la solución adoptada.
Los elementos evaluativos, o indicaciones acerca del tipo de datos que deben obtenerse a fin de determinar exactamente el nivel de realización de los objetivos.
El acuerdo de actuación político-Administrativo y recursos, donde se designan las autoridades y los servicios administrativos competentes (actores públicos) así como las reglas institucionales necesarias para la implementación de la política pública. Atribuye asimismo los diversos recursos necesarios para llevar a cabo estas nuevas actividades.
Los elementos procedimentales, que son instrumentos administrativos estandariazados a los que los acores públicos pueden –o incluso deben- recurrir para llevar a cabo su actuación.
Los instrumentos de intervención (medidas) para alcanzar los objetivos de una política pública, y que pueden ser:
a) Reguladores, que se basan en prohibiciones, obligaciones o la atribución de derechos.
b) Incentivadores, que operan a través de transferencias financieras (subvenciones o impuestos) a particulares y empresas.
c) Persuasivos, que se sirven de estrategias de información a fin de convencer a los grupos-objetivo de adoptar conductas que van en el sentido de los objetivos de la política.
d) Provisión directa de bienes y servicios a la población.

En el caso de que se elija la provisión directa de bienes y servicios, existen distintas opciones sobre la forma en que se va a repartir lo producido: I) se puede cobrar el bien o servicio a precio de mercado; II) se puede cobrar a un precio que se aproxime al coste de producción; III) se puede cobrar a un precio muy inferior al precio de producción, o de manera gratuita. Si se elige la producción privada, el Estado también tiene la opción contratar su producción, pero reservándose su distribución.

Estos programas públicos pueden ser detallados o genéricos (programa-marco), según el nivel de concreción; centralizados o descentralizados, según la distribución de las decisiones de orden legislativo y reglamentario entre los distintos niveles de gobierno. En todo caso, deben cumplir dos condiciones fundamentales: su coherencia interna y su legalidad.

3) La implementación de las políticas públicas

La implementación es el conjunto de procesos que, tras la fase de programación o formulación, tienden a la realización concreta (puesta en práctica) de los objetivos de una política pública. Esta definición no incluye exclusivamente la producción de todo tipo de actividades concretas, sino también todos los procesos concernientes a la planificación y que son necesarios para llevar a cabo dichas actividades de ejecución, o sea, los planes de acción.

Estos planes de acción (PA) se pueden definir como el conjunto de decisiones consideradas como necesarias para la producción coordinada y puntual de las prestaciones administrativas y que, en determinadas circunstancias, pueden haberse parcialmente establecido de antemano por el PPA. Así, los planes de acción fijan prioridades en el tiempo, en el espacio y entre los grupos sociales para la aplicación del PPA, e implican reflexiones prospectivas acerca de su eficacia y su eficiencia. Sirven como nexo entre las normas generales y abstractas del PPA, y los actos individuales y concretos de implementación.

Por su parte, las prestaciones administrativas son el conjunto de productos finales de los procesos político-administrativos que, como resultado de la implementación de una política pública, se destinan de manera individual a las personas que forman parte de los grupos-objetivo previstos.

La opinión tradicional de los investigadores concebía la implementación como un proceso puramente ejecutivo, casi automático o mecánico. Pero en realidad no ocurre así. Ni los órganos administrativos ni los actores sociales privados son elementos pasivos de las políticas públicas, y su distinta forma de actuación e interacción pueden conducirlas al éxito o al fracaso.

4) La evaluación de las políticas públicas

Los procesos sociales sobre los que las políticas y programas públicos intentan influir, son conocidos sólo parcialmente; la información sobre la que se basa la definición de los problemas y la elección de las alternativas, es imperfecta; los condicionamientos políticos obligan a aplicar soluciones de compromiso que minimicen los conflictos de intereses; los conocimientos y habilidades de los que pueden disponer las organizaciones implicadas no son siempre las adecuadas para asumir los desafíos de la implantación; y, por último, las políticas públicas producen, a menudo, impactos imprevistos. En suma, existen múltiples razones técnicas, organizativas y de gestión que hacen necesaria la evaluación de las políticas.

En un sistema democrático el Gobierno tiene que rendir cuenta de sus actos, explicar sus decisiones a los ciudadanos, presentar los logros alcanzados en las distintas áreas en las que interviene y legitimar, con resultados, sus decisiones. La evaluación cumple la función política de ofrecer un mecanismo de justificación de las actuaciones ante los ciudadanos, incluso en los casos en que ésta constituye sólo una representación simbólica de la responsabilidad pública, sin consecuencias prácticas de tipo correctivo. La justificación última de la evaluación es, pues, el ejercicio de la responsabilidad política y la búsqueda de lo que se ha denominado la eficacia democrática.

El punto de partida de la evaluación, son los efectos reales que las prestaciones administrativas producen en el entorno social: tanto los buscados y directos, como los no deseados e indirectos. Una vez que éstos han sido identificados y clasificados, debe procederse a relacionarlos con otros elementos. Para ello existen distintos criterios, siendo los más utilizados el de la ‘eficacia’ (relación entre los efectos esperados de una política y los que efectivamente se dan) y el de ‘eficiencia’ (relación entre los efectos obtenidos y los recursos invertidos).

Otro criterio que recientemente está en auge es el de la ‘calidad’ de las prestaciones administrativas. Como afirman Rafael Bañón y Ernesto Carrillo, en la medida en que las políticas de bienestar han ido diversificándose y ha aumentado la proporción de la población sobre la que inciden, la prioridad ya no es tanto producir cada vez más servicios para más personas como mejorar la calidad de las prestaciones existentes. Sin embargo este criterio de la calidad no es fácil de evaluar, pues comprende no sólo las características propias de las prestaciones administrativas sino también su aceptación subjetiva: en primer lugar, por los usuarios privados, y en segundo lugar, por profesionales independientes (ecologistas, sociólogos, etc).

BIBLIOGRAFÍA:

  • Rafael Bañón y Ernesto Carrillo: “Evaluación de la calidad de los servicios públicos”, en Seminario sobre Gestión de Calidad de las Administraciones Públicas, 9 y 10 de junio, Santiago de Compostela, 1994, pp. 171-184.
  • Gerald F. Smith: “The meaning of quality”, en Total Quality management, vol. 4, nº 3 (1993), pp. 235-244.
  • Joseph E. Stiglitz: La economía del sector público, Barcelona, ed. Antoni Bosch, 1997.
  • Joan Subirats et alii: Análisis y gestión de políticas públicas, Barcelona, ed. Ariel, 2010.
  • Manuel Tamayo Sáez:“El análisis de las políticas públicas”, en Rafael Bañón y Ernesto Carrillo (comps.): La nueva Administración Pública, Madrid, ed. Alianza, 1997.

Carlos Javier Bugallo Salomón  

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