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Argumentos a favor y en contra de un estado descentralizado

21 de abril de 2015

Federalismo fiscal

Centralización y descentralización son dos modos de ser de un aparato político o administrativo estatal. Existe centralización cuando la cantidad de los poderes de los entes locales y regionales está reducida al mínimo indispensable; existe en cambio descentralización cuando los órganos centrales del Estado tienen el mínimo de poder indispensable para desarrollar sus actividades.


Federalismo fiscal

1. Centralización y descentralización del estado

En la práctica, muy difícilmente la centralización y la descentralización están en estado puro, sino que aparecen como centralización y descentralización imperfectos. [1]

Actualmente el valor fundamental de la descentralización está ampliamente reconocido, constituyéndose así en un principio tendencial de las organizaciones sociales. Ahora bien, bajo este término cabe incluir una serie de instituciones dispares que es necesario conocer.

En primer lugar tenemos al Estado unitario descentralizado, basado en la descentralización puramente administrativa. Solamente cuando la descentralización asume las características de la descentralización política puede comenzarse a hablar de federalismo o, en un nivel menor, de real autonomía de los entes territoriales. Con la descentralización política se rompe la unidad de la Ley, sobre la que se basa la descentralización administrativa. Lo que diferencia al federalismo y al Estado unitario regional reside en la distinta garantía constitucional: si tenemos una descentralización federal, se impone al Estado federal una obligación de respeto de los Estados federados, obligación que no subsiste en cambio frente a las regiones, existiendo la posibilidad por parte del Estado de cambiar, mediante su propio órgano legislativo, con una ley ordinaria o constitucional, el orden precedente. [2]

Centrándonos en el federalismo, el principio constitucional en que se fundamenta es la pluralidad de centros de poder soberanos coordinados entre sí, de tal manera que al gobierno federal competente respecto de todo el territorio de la federación se le confiere una cantidad mínima de poderes indispensables para garantizar la unidad política y económica, y a los Estados federales, competentes cada uno en su propio territorio, se les asigna los poderes restantes. La consecuencia de esta distribución de las competencias entre una pluralidad de centros de poder independientes y coordinados consiste en que cada parte del territorio, y cada individuo, están sometidos a dos poderes soberanos, al del Gobierno Federal y al del Estado federado, sin que por esto desaparezca el principio de unidad de decisión sobre cada problema.

Como el modelo federal lleva a cabo una verdadera división del poder soberano de acuerdo con la división territorial, el equilibrio constitucional no puede mantenerse sin la primacía de la constitución sobre todos los poderes. La autonomía de este modelo se traduce efectivamente en el hecho de que el poder de decidir en concreto, en caso de conflicto, cuáles son los límites que no puede rebasar los dos órdenes de poderes soberanos no le corresponden ni al poder central (como sucede en el Estado unitario autonómico, en que las colectividades territoriales más pequeñas gozan de una autonomía delegada) ni a los Estados federados (como sucede en el sistema confederal, que no limita la soberanía absoluta de los Estados). Este poder le corresponde a una autoridad neutral, los tribunales, a los que se les ha conferido el poder de revisión constitucional de las leyes. [3]

Algunos autores utilizan el término ‘federalismo’ para referirse a un Estado descentralizado, tanto si es federal (en sentido estricto) como autonómico. Utilizando este criterio, existirían en el mundo dos docenas de países a los que se les puede denominar como federales. El 40 por ciento de la población mundial vive en estos países. Normalmente democracias con territorios muy extensos (Canadá, Estados Unidos, Brasil, Australia) o con una población muy numerosa (India, Pakistán, Nigeria), y de la misma manera, algunos países con una población muy diversa (Suiza, Bélgica, Bosnia-Herzegovina) y algunos Estados insulares (las Comores, Micronesia, la Federación de Saint Kitts y Nevis). Algunos de estos Estados tienen sus raíces en el siglo XVIII (Estados Unidos) o en el siglo XIX (Canadá, Suiza, Alemania, Australia), mientras que otros se han convertido en Estados descentralizados recientemente (Malasia, España, Sudáfrica, Etiopía) o están aún en proceso de transformación (Irak, Sudán). [4]

2. Federalismo fiscal

Los estudiosos de la Ciencia Política consideran un Estado federal desde la perspectiva de si el gobierno central delega competencias en los gobiernos subcentrales o si, por el contrario, hay una auténtica división de soberanía. Para el economista esta cuestión es secundaria: lo que le importa es simplemente que las decisiones respecto a los niveles de provisión de determinados bienes públicos, para una jurisdicción específica, reflejen en un grado sustancial el interés de los habitantes de esta jurisdicción. Este es, obviamente, un enfoque mucho más amplio del federalismo que el empleado generalmente por los politólogos; e implica que, en términos económicos la mayoría, si no todos los sistemas, son federales. [5]

Desde este punto de vista, podemos decir que en la actualidad las actividades del gobierno central normalmente constituyen el núcleo fundamental de todo el sistema de finanzas público; pero a su lado existe un segundo nivel constituido por regiones, provincias y ayuntamientos, que con el transcurrir del tiempo han ido aumentando sus atribuciones, con una consecuente dilatación del gasto público.

La actividad de estos últimos órganos, y los procesos de toma de decisión a partir de los cuales actúan, no se diferencian, en lo esencial, de las actividades del gobierno central. En efecto, en lo que se refiere al gasto, estas instancias prestan servicios generales y particulares y distribuyen las transferencias financiadas mediante impuestos subcentrales, o junto al gobierno central a través de transferencias financieras dispuestas por este último, así como mediante la ayuda del crédito.

La diferencia con respecto al sector central reside en el nivel limitado de autonomía que poseen estos gobiernos, tanto en lo que se refiere a las funciones desempeñadas como por las fuentes de financiamiento. [6]

La disciplina económica que trata del estudio de las relaciones entre los diversos niveles de Hacienda, es el federalismo fiscal. En particular, las cuestiones básicas que se plantea son:

  • Cuáles son los fundamentos teóricos de la descentralización que nos ayude en la determinación de los distintos niveles de Hacienda para la provisión óptima de bienes públicos. Esta determinación incluye dos consideraciones: a) decidir si el bien público habría de ser provisto por una autoridad central o subcentral, y b) en el caso de ser una autoridad subcentral, decidir qué nivel de autoridad subcentral debería proveerlo.
  • Considerar los problemas derivados de los efectos externos sobre las áreas vecinas y la traslación de impuestos y cargas fiscales a otras jurisdicciones. [7]

A partir de estas cuestiones los economistas han ofrecido una serie de argumentos a favor y en contra del federalismo económico. Veámoslos.

El argumento económico a favor del Estado centralizado

En lo que se refiere al problema de la estabilización económica, una forma unitaria de gobierno es claramente superior a una organización altamente descentralizada. Un gobierno central tiene posibilidades para hacer un buen uso de las políticas fiscal y monetaria para mantener a la economía en niveles altos de producción y sin excesiva inflación. Se aducen las siguientes razones:

  • En cuanto a la política monetaria si cada nivel de gobierno fuera capaz de crear y destruir dinero, existiría un incentivo irresistible para una rápida expansión monetaria.
  • Sin el acceso a la política monetaria, los gobiernos subcentrales tendrán que basarse fundamentalmente en la política fiscal –esto es, programas de gastos e ingresos públicos- para estabilizar sus respectivas economías. Sin embargo, las posibilidades de una política fiscal eficaz son severamente limitadas. 1) Las pequeñas economías subcentrales son, en general, economías altamente abiertas, en las que sus miembros compran habitualmente a otras subcentralidades una gran parte de los bienes y servicios que consumen. Esto implica que las filtraciones de un euro marginal de gasto privado probablemente sean muy grandes. Como resultado de ello, en un sistema keynesiano simple, el multiplicador del gasto tenderá a ser muy pequeño. 2) El uso de las políticas keynesianas de financiación con déficit presupuestario para estimular a las economías subcentrales implica un coste para los residentes subcentrales, coste que está en gran medida ausente en esas políticas a un nivel nacional. El coste proviene de la naturaleza de la deuda del gobierno subcentral. Dentro de una economía nacional existirá normalmente un alto grado de movilidad del capital financiero; la deuda emitida en una comunidad se mantiene generalmente en buena parte por los residentes en otras comunidades.

Como en el caso del problema de la estabilización, la resolución del problema de la distribución es un tema difícil en un sistema altamente descentralizado. Considérese, por ejemplo, una comunidad que adopta un fuerte programa de impuestos diseñados para conseguir una distribución de la renta significativamente más igualitaria que la que existe en el resto de la nación. Un programa de este tipo, a la vista del relativamente alto grado de movilidad individual que caracteriza a una economía nacional, crearía fuertes incentivos para que los ricos se desplazaran a las comunidades vecinas y para que los pobres emigraran a esa comunidad. Aunque podría conseguirse claramente una distribución más igualitaria, ello se debería en gran medida a la salida de los ricos de la comunidad y a la entrada de los pobres, con la consiguiente caída en el nivel de la renta per capita en la comunidad en cuestión. Esto sugiere que, al ser la movilidad a través de las fronteras nacionales generalmente mucho menor que dentro de la nación, una política redistributiva tiene muchas mayores perspectivas de éxito si se realiza a un nivel nacional.

Finalmente, si consideramos el problema de la asignación de recursos se descubre una vez más que, para ciertas clases de bienes y servicios, un gobierno altamente centralizado es probable que sea mucho más adecuado para proporcionar niveles de rendimiento económico (outputs) que un sistema de gobiernos subcentrales. La razón es que cada comunidad, al determinar si producir o no una unidad adicional de ese bien, considera únicamente los beneficios que sus propios residentes recibirán de una unidad marginal. Como resultado de ello, no se tiene en cuenta el valor social total de una unidad adicional del bien. [8]

El argumento económico a favor del Estado descentralizado

El defecto básico de una forma centralizada de Estado es su probable insensibilidad a la diversidad de preferencias entre las distintas comunidades. Si todos los bienes públicos se proporcionaran por un gobierno central, cabría esperar una tendencia hacia la uniformidad en los programas públicos para todas las comunidades. Ello puede ser inevitable para ciertos bienes públicos estrictamente nacionales (como la defensa). Sin embargo, para otros bienes públicos, cuyos beneficios se limitan a un conjunto específico de la población, hay al menos una solución parcial con la mayor descentralización del sector público.

Una forma de Estado centralizado ofrece, por tanto, la perspectiva de una eficiencia económica más elevada proporcionando un conjunto diversificado de bienes y servicios económicos de ciertos bienes públicos que se ajustan más exactamente a los diferentes gustos de los grupos de consumidores. Además, la descentralización puede dar lugar a una mayor experimentación e innovación en la producción de bienes públicos. Por tanto, un sistema de gobiernos subcentrales puede promover tanto la eficiencia estática como la dinámica en la provisión de los bienes y servicios públicos.

Finalmente, existirán algunas razones para pensar que la descentralización puede llevar a niveles más eficientes de producción de bienes públicos, puesto que las decisiones de gasto están mucho más relacionadas con el coste real de los recursos. Si una comunidad se ve obligada a financiar su propio programa público a través de la tributación local, los residentes estarán en mejor situación para sopesar los beneficios del programa frente a sus costes efectivos. Por el contrario, si los fondos para los proyectos públicos locales procediesen totalmente de un gobierno central, los residentes de cualquier comunidad tendrían un incentivo para expandir los niveles de servicios públicos locales tanto como fuera posible, dado que ellos soportarían solamente una parte despreciable de los costes del programa. [9]

Conclusión

La discusión precedente sugiere que tanto la forma centralizada de Estado como la caracterizada por una descentralización extrema, tienen ventajas notables y serios defectos para llevar a cabo las tareas económicas fundamentales del sector público. Un Estado centralizado puede resolver mejor los problemas de estabilización y distribución; pero, en ausencia de unidades subcentrales, es muy probable que existan serias pérdidas de bienestar por la uniformidad del consumo de bienes públicos y el despilfarro técnico en su producción. Lo que claramente es deseable es una forma de Estado que combine las ventajas de estos dos casos polares y evite los defectos más serios de cada uno; una organización federal del Estado satisface este requisito. [10]

Ahora bien, el federalismo (tanto en sentido estricto como el autonómico) no está exento de problemas. En general se puede argumentar que ambos tipos de federalismo son vulnerables por tres motivos:

  • En primer lugar, el Estado central y las unidades subcentrales pueden perseguir políticas económicas contradictorias.
  • Una segunda debilidad es que las unidades subcentrales tienen un incentivo estructural para negociar o maniobrar con el objetivo de conseguir más recursos de los que les corresponden, y de esta manera incrementar el gasto público.
  • La tercera debilidad consiste en que las unidades subcentrales pueden incurrir en un endeudamiento irresponsable porque cuentan con la ayuda del Estado central en casos de emergencia.

De todos modos la evidencia empírica para este tipo de supuestos es débil o, incluso, contradictoria. Al parecer, otros factores resultan más importantes que la variable de la organización territorial en la determinación de la calidad de las políticas públicas en un país. [11]

Algunos estudiosos han sostenido que se puede esperar que el sector público presente tendencias hacia una creciente centralización, y ven el federalismo como un simple paso transitorio en la marcha hacia ese destino. Pero la teoría económica no avala esas predicciones de forma determinante, y parece que la evidencia empírica tampoco. Más bien lo que ha ocurrido es que los sistemas federales han cambiado a lo largo del tiempo -adaptándose a las circunstancias- en la dirección de una creciente coparticipación en la responsabilidad de la provisión de bienes públicos; es decir, a que los distintos niveles de Estado cumplan conjuntamente sus funciones económicas. Por ello, cada vez resulta más difícil establecer una distinción clara entre las responsabilidades de los diferentes niveles de Estado. Ahora el problema relevante parece que no es tanto determinar qué nivel de la organización estatal debería proporcionar un bien público concreto, sino más bien tratar de buscar la combinación de participaciones gubernamentales que sea probablemente más efectiva. Naturalmente este enfoque complica aún más las cosas al analista económico. [12]

Finalmente, cuando se pasa revista a las distintas federaciones políticas (en sentido amplio) salta a la vista cuánto difieren unas de otras:

  • En el llamado federalismo clásico o de modelo dual (como Canadá o los Estados Unidos), cada nivel del Estado gestiona normalmente sus leyes a través de su propia administración, mientras que en el federalismo de modelo integrado (como en Alemania, Suiza o España) el Estado central aprueba leyes que posteriormente son administradas por las unidades subcentrales.
  • En la mayoría de las federaciones, los gobiernos toman sus propias decisiones, pero algunas son resultado de un llamado joint decisión making (toma de decisión conjunta) entre los gobiernos (Alemania y hasta cierto grado Sudáfrica y Etiopía).
  • La asignación de competencias específicas difiere de manera significativa entre las federaciones. Algunas son altamente centralizadas y otras, descentralizadas. Las competencias tributarias básicas y los poderes económicos pueden ser asignados de maneras muy diferentes entre las federaciones. [13]

Carlos Javier Bugallo Salomón  

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Notas

[1[[Fabio Roversi-Monaco: “Descentralización (y centralización)”, en Norberto Bobbio, Nicola Matteucci y Gianfranco Pasquino (dirs.): Diccionario de política, vol. I, México, ed. Siglo XXI, 1998, pp. 471 y s.

[2[[Fabio Roversi-Monaco: “Descentralización (y centralización)”, en Norberto Bobbio, Nicola Matteucci y Gianfranco Pasquino (dirs.): ibídem, pp. 473 y s.

[3[[Lucio Levi: “Federalismo”, en Norberto Bobbio, Nicola Matteucci y Gianfranco Pasquino (dirs.): Diccionario de política, vol. I, México, ed. Siglo XXI, 1998, pp. 633 y s.

[4[[George Anderson: Una introducción comparada al federalismo fiscal, Madrid, Ed. Marcial Pons, 2010, p. 19.

[5[[Wallace E. Oates: Federalismo fiscal, Madrid, Instituto de Estudios de Administración Subcentral, 1977, pp. 34-7.

[6[[Giorgio Brosio: Las finanzas públicas, Barcelona, ed. Oikos-Tau, 1990, pp. 10, 16 y s.

[7[[Juan F. Corona, Juan C. Costas y Amelia Díaz: Introducción a la Hacienda Pública, Barcelona, ed. Barcanova, 1988, pp. 19-24.

[8[[Wallace E. Oates: op. cit., pp. 18-27.

[9[[Wallace E. Oates: op. cit, pp. 27-31.

[10[[Wallace E. Oates: op. cit., p. 31.

[11[[George Anderson: op. cit., pp. 100 y s.

[12[[Wallace E. Oates: op. cit., 289-315.

[13[[George Anderson: op. cit., p. 23.